三對標、一規(guī)劃｜完善水利投融資機制 助推水利高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九屆五中全會指出，要發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導的投資內(nèi)生增長機制。李國英部長在“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上指出，要建立健全多元化水利投融資機制，優(yōu)化項目安排和投資結(jié)構(gòu)，用好水利中長期貸款等金融信貸資金，推進水利領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點；支持社會資本采取股權(quán)合作、特許經(jīng)營、PPP等方式參與水利工程建設(shè)運營。貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化水利投融資改革的有關(guān)精神，建立健全多元化水利投融資機制，對推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

一、“十三五”時期水利投融資總體情況

“十三五”時期，水利投融資機制改革取得積極進展，投融資規(guī)模再創(chuàng)新高，結(jié)構(gòu)更趨合理。全國水利建設(shè)完成總投資達到3.47萬億元，年均投資6945.6億元，是“十二五”年均投資的1.7倍。從投資方向來看，防洪工程投資11584.4億元，占33.4%；水資源工程投資13563.6億元，占39.1%；水土保持及生態(tài)治理工程投資3962.2億元，占11.4%；其他工程投資5617.8億元，占16.1%。防洪、水資源工程投資占比依然較大，水土保持及生態(tài)治理項目投資呈逐年增長趨勢。從投資渠道來看，政府投資26798.7億元，占77.2%；金融貸款5024.0億元，占14.5%；社會資本2905.3億元，占8.3%。我國水利投入仍以政府投資為主，金融貸款和社會資本占水利總投資的比例逐步提高，從“十二五”時期的12.9%提高到22.8%。水利投資重點繼續(xù)向中西部、農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜。

二、水利投融資改革面臨的困難和問題

水利投融資改革面臨的困難和問題

近十幾年來，我國水利投資規(guī)模快速增長，由2008年的1000多億元攀升至近幾年的6000～7000億元，但投入渠道仍較為單一，深化水利投融資改革面臨諸多困難和問題。

（一）公共財政投入不穩(wěn)

由于水利的公益性特點，公共財政投入在水利投資中一直處于主導地位，但受財政收支狀況、國家投資政策、重大水旱災(zāi)害等因素影響，投入規(guī)模存在一定的波動性。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間，中央水利建設(shè)投資相較于“十二五”期間減少351億元，下降近4個百分點。未來一段時期，受新冠肺炎疫情防控、國際貿(mào)易摩擦加劇、新興市場動蕩等外部環(huán)境影響，以及國內(nèi)投資回落、消費增速乏力等不利因素沖擊，我國財政收入與支出存在下滑風險，中央政府水利建設(shè)投資規(guī)模增長預(yù)計持續(xù)放緩。在防范和化解地方債務(wù)風險的背景下，地方政府籌措水利建設(shè)資金的難度和壓力增大。

（二）水利項目盈利性差

水利項目特別是重大水利項目具有投資規(guī)模大、建設(shè)運營周期長等特點，滿足一定的投資回報率是市場化融資的必要條件。供水和發(fā)電收入是維持水利工程正常運轉(zhuǎn)的重要經(jīng)費來源。長期以來，由于把供水當作公益性事業(yè)，盡管也承認供水具有商品屬性，但沒有按照商品等價交換的原則制定供水水價，導致我國供水水價偏低，全國平均現(xiàn)行供水水價僅達到平均供水成本的一半左右。近年來，電價市場化改革加快推進，但目前不同的發(fā)電方式上網(wǎng)電價水平存在差異，其中水電最低，其次是煤電、核電、氣電、生物質(zhì)發(fā)電，風電和太陽能光伏等上網(wǎng)電價則相對較高。這都極大地削弱了水利項目盈利能力，導致融資難、社會資本不愿進入等問題。

（三）投融資平臺逐步轉(zhuǎn)型

長期以來，地方投融資平臺作為地方政府與城市發(fā)展的動力引擎，核心功能就是籌集項目建設(shè)資金。按照國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）、《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）等有關(guān)規(guī)定，地方投融資平臺公司替政府舉債的功能已被剝離。目前，原有的水利投融資平臺都逐步轉(zhuǎn)型為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展”的市場化運營主體。水利投融資公司如何開辟新的融資渠道，依法合規(guī)開展市場化融資、發(fā)揮其在水利籌融資中的作用面臨挑戰(zhàn)。

三、創(chuàng)新水利投融資機制的形勢要求

進入新發(fā)展階段，水利行業(yè)迎來重大發(fā)展機遇，重大水利工程將迎來密集開工建設(shè)期，確保水利建設(shè)資金需求壓力很大，迫切要求建立健全多元化水利投融資機制。

（一）保障國家水安全的客觀要求

水安全是國家安全的重要組成部分，關(guān)系到資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和社會安全。新中國成立以來，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對保障水安全作出一系列重大決策部署，水利建設(shè)投資大幅度增加，水利建設(shè)大規(guī)模展開，國家水安全保障能力顯著提升。然而，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和全球氣候變化的影響，水安全中老問題仍有待解決，新問題越來越突出。總體來看，“十四五”時期我國水安全保障工作處于加快補齊短板、消除薄弱環(huán)節(jié)、筑牢安全底線、解決累積性問題、提檔升級的關(guān)鍵時期，水利建設(shè)與管理的任務(wù)十分繁重，資金需求量非常巨大，過去主要依靠財政投資的投融資模式難以為繼。落實保障國家水安全的戰(zhàn)略要求，亟需建立健全多元化水利投融資機制，不斷擴大水利投融資規(guī)模，優(yōu)化水利投融資結(jié)構(gòu)，為水利項目建設(shè)提供有力的資金保障。

（二）深化投融資體制改革的政策要求

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院不斷深化投融資體制改革，印發(fā)了一系列政策文件，規(guī)范了政府投資項目的投融資模式，明確提出要更好發(fā)揮政府投資的引導和帶動作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用等改革要求，鼓勵探索創(chuàng)新，推進重點領(lǐng)域投資的多渠道籌措機制。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出多個鼓勵創(chuàng)新和應(yīng)用的投融資渠道，包括產(chǎn)業(yè)投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、基礎(chǔ)設(shè)施長期債券等。水利作為推進投融資體制改革的重要領(lǐng)域，要落實好國家相關(guān)政策要求，不斷深化水利投融資改革，建立健全多元化水利投融資機制。

（三）貫徹落實“兩手發(fā)力”的迫切要求

習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會議上就水安全問題明確指出：“市場起決定性作用，是從總體上講的，不能盲目絕對講市場起決定性作用，而是既要使市場在配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。”長期以來，水利建設(shè)主要依賴財政投入，市場融資能力不強。雖然，這在一定程度上是由水利項目公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)運營周期長、盈利能力差等特點所決定的，但也與水市場改革滯后等因素密不可分。2019年11月，李克強總理在南水北調(diào)后續(xù)工作會議上提出：“用改革方法解決重大水利工程投融資問題”，這為水利工程投融資工作指明了方向。落實“兩手發(fā)力”，必須深化投融資體制機制改革，發(fā)揮政府投資的撬動作用，建立合理回報機制，擴大股權(quán)和債權(quán)融資規(guī)模，以市場化改革推動加快水利工程建設(shè)。

四、新階段建立健全水利投融資機制的任務(wù)和措施

堅持政府與市場兩手發(fā)力，以破解水利項目投融資難題為目標，以改革創(chuàng)新為根本動力，發(fā)揮政府投資撬動作用，提高水利項目盈利能力，用好金融政策和工具，吸引社會資本參與，構(gòu)建多元化、多層次、多渠道投融資格局，保障水利建設(shè)資金需求，加快推進水利高質(zhì)量發(fā)展。

（一）充分發(fā)揮政府投資撬動作用

一是加大各級財政投入力度。建立完善事權(quán)清晰、責權(quán)一致、各負其責、協(xié)同推進的水利投入機制。各級地方政府繼續(xù)將水利作為財政支持的重點，完善公共財政水利投入政策，通過預(yù)算安排、專項債券等方式，保障資金投入。加強水利相關(guān)稅費征收使用管理，繼續(xù)發(fā)揮好水利建設(shè)基金、國家重大水利工程建設(shè)基金等渠道的重要作用。

二是優(yōu)化項目安排和投資結(jié)構(gòu)。發(fā)揮好規(guī)劃的引領(lǐng)作用，健全項目謀劃、儲備、推進機制，做實做細資金籌措方案，加大用地等要素保障力度，加快投資項目落地見效。加大對流域防洪、重大水資源配置、水生態(tài)保護治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利等重點建設(shè)領(lǐng)域的投資力度，中央水利投資繼續(xù)向中西部傾斜。對于供水、發(fā)電等有一定收益的項目，通過政府投資撬動，挖掘項目自身運營收益，大力推進市場化融資。

三是創(chuàng)新水利項目政府支持方式。完善地方政府專項債券向水利傾斜機制，放寬水利專項債券發(fā)行條件，統(tǒng)籌安排償債準備金，保證按時償還到期水利債券。推動建立水利產(chǎn)業(yè)投資基金，各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會資本投資水利重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。鼓勵和支持水利項目運用創(chuàng)新性市場化渠道融資。健全市場監(jiān)管機制，完善各類市場主體平等參與水利工程建設(shè)運營的營商環(huán)境，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

（二）切實提高水利項目融資能力

一是深入推進水權(quán)水價改革。積極探索水權(quán)制度改革，建立健全初始水權(quán)分配制度，完善水權(quán)市場化交易制度，充分發(fā)揮市場配置水資源作用。深入推進水價改革，建立健全有利于水資源節(jié)約和水利工程良性運行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機制。

二是盤活存量水利資產(chǎn)。明晰存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)工程投融資與建設(shè)運行管理相銜接的管理體制，為盤活存量資產(chǎn)創(chuàng)造有利條件。對具有一定經(jīng)營收入的存量水利資產(chǎn)，在確保防洪、排澇、調(diào)度和灌溉等社會公益職能的前提下，靈活采取轉(zhuǎn)讓項目經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和采用政府與社會資本合作（PPP）模式、開展資產(chǎn)證券化（ABS）、發(fā)行不動產(chǎn)信托投資基金（REITs）等多種方式進行盤活。

三是發(fā)揮水利企業(yè)的市場主體作用。加快水利投資公司市場化轉(zhuǎn)型，明確職能定位，加快法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部經(jīng)營機制、監(jiān)督管理體制等方面的市場化改革，提升專業(yè)化水平。鼓勵水利企業(yè)優(yōu)化、整合、重組項目和資產(chǎn)，發(fā)展從原水、供水、節(jié)水、排水到污水處理的水產(chǎn)業(yè)鏈，通過提升資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量、強化市場化運營等方式，做大做強企業(yè)的整體實力。引導水利企業(yè)靈活運用各類金融工具，擴大股權(quán)和債權(quán)融資規(guī)模，充分發(fā)揮其在水利工程建設(shè)中的投融資主體作用。

四是建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。統(tǒng)籌涉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益與水利工程建設(shè)投融資，大力推進水利與旅游、康養(yǎng)、土地、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、金融等其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)來提升水利項目融資能力。鼓勵將堤防建設(shè)、河流綜合治理等項目覆蓋范圍內(nèi)的土地增值收益和其他可開發(fā)經(jīng)營資源作為政府投入。鼓勵財力受限但有資源稟賦的地方，以具備開發(fā)價值的礦產(chǎn)、旅游等資源特許經(jīng)營權(quán)益作為水利項目投資對價。

（三）用足用好金融政策和工具

一是用好金融信貸資金。建立健全政銀企社合作對接機制，鼓勵金融機構(gòu)將水利作為信貸投入的重點領(lǐng)域，通過延長水利中長期信貸期限、提供利率下浮優(yōu)惠、創(chuàng)新投融資模式等方式，著力保障水利工程項目融資需求。允許水利建設(shè)貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，以水庫、農(nóng)田水利設(shè)施、城鄉(xiāng)供水設(shè)施等水利資產(chǎn)作為合法抵押擔保物，以原水、供水、發(fā)電、水務(wù)一體化等預(yù)期收益權(quán)作為質(zhì)押擔保融資貸款。

二是擴大直接融資規(guī)模。鼓勵和支持符合條件的水利企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者、利用產(chǎn)業(yè)投資基金、上市融資，發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、海外債券，運用短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)和定向工具等多種方式融資。推進水利領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，通過聯(lián)片打包整合等方式擴展項目規(guī)模和經(jīng)營性，引導符合條件的項目積極開展試點申報和運作，回收資金統(tǒng)籌用于建設(shè)新的水利工程，形成投資良性循環(huán)。探索發(fā)行水利基礎(chǔ)設(shè)施長期債券。運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，引導社保資金、保險資金等機構(gòu)資金投入具有穩(wěn)定經(jīng)營性收益的水利工程建設(shè)。

（四）大力吸引社會資本參與

一是拓寬社會資本參與渠道。鼓勵開展水利工程產(chǎn)權(quán)交易，通過拍賣、租賃、承包、股份合作、委托經(jīng)營等方式，將一定期限內(nèi)的管護權(quán)、收益權(quán)劃歸社會投資者，進一步推進特許經(jīng)營、PPP等模式的發(fā)展。盤活現(xiàn)有重大水利工程國有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目，可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。

二是健全完善政府與社會資本合作機制。規(guī)范PPP項目管理，政府不得向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益。健全社會資本投資重大水利工程項目的信貸風險分擔機制以及融資擔保體系，積極探索形成“信貸＋保險”合作模式。完善社會資本退出機制，允許社會資本采取合理方式退出。健全政府監(jiān)管機制，對社會資本履行項目建設(shè)與運行管理責任進行有效監(jiān)管，確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行。

作者丨陳茂山   龐靖鵬   嚴婷婷   郭姝姝